Nezavisnost Regulatornog tela za elektronske medije (u daljem tekstu: Regulator) može da se posmatra sa aspekta funkcionalne, finansijske i organizacione nezavisnosti.
Funkcionalna nezavisnost
Funkcionalna nezavisnost regulatornog tela se pre svega odnosi na to da u obavljanju svojih poslova Regulator ne prima uputstva od bilo kog drugog organa.
Međutim, Zakon o elektronskim medijima svrstava Regulatora u nosioce javnih ovlašćenja koji obavljaju “poverene poslove”.
Shodno Zakonu o državnoj upravi, pri vršenju poverenih poslova državne uprave (većina poslova Regulatora spada u ovu kategoriju ) imaoci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave, a Vlada i organi državne uprave “zadržavaju i posle poveravanja poslova državne uprave odgovornost za njihovo izvršavanje”, te “ako imalac javnih ovlašćenja i pored višestrukih upozorenja ne počne da vrši povereni posao ili ne počne da ga vrši pravilno ili blagovremeno, nadzorni organ državne uprave preuzima izvršenje posla, najduže na 120 dana”.
Regulator je samostalna organizacija u vršenju poslova iz delokruga svoga rada tako što ti poslovi imaju karakter javnih, ali izvornih ovlašćenja. Takvi poslovi nisu dakle povereni poslovi organa državne uprave u kojima je uvek predviđena dvostepenost u odlučivanju organa koji odlučuje sa obaveznim pravnim lekom nadležnom ministarstvu.
Pored toga, Regulator je dužan da pre donošenja propisa pribavi od konkretnog ministarstva mišljenje o ustavnosti i zakonitosti propisa , a ministarstvo u tom mišljenju daje obrazloženi predlog Regulatoru “kako da propis usaglasi sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili opštim aktom Narodne skupštine i Vlade”, a u slučaju da Regulator ne postupi u skladu sa ovim mišljenjem, ministarstvo je dužno da pokrene postupak poništaja akta pred Vladom ili Skupštinom ili Ustavnim sudom.
Unošenjem ovakve odredbe u zakon uvedena su znatna ograničenja funkcionalne, a time i suštinske nezavisnosti Regulatora, imajući u vidu da se obaveza pribavljanja mišljenja o ustavnosti i zakonitosti odnosi baš na poverene poslove, odnosno javna ovlašćenja kojima se ostvaruje regulatorna funkcija u oblasti elektronskih medija (u kojim poslovima i treba pre svega da se ogleda samostalnost i nezavisnost regulatornog tela).
Usvajanjem ovakvog rešenja otišlo se korak unazad u odnosu na raniji Zakon o radiodifuziji. Naime, članom 8. Zakona o radiodifuziji kojim je definisana nadležnost Agencije bilo je propisano koji su poslovi povereni poslovi, ali istim nije bila propisana obaveza pribavljanja mišljenja o ustavnosti i zakonitosti propisa koje Agencija donosi.
Ovakvo rešenje predstavlja i izuzetak u domaćem pravnom poretku, budući da nijedan zakon koji uređuje položaj nezavisnih regulatornih tela (Komisija za hartije od vrednosti, Komisija za zaštitu konkurencije, Agencija za energetiku i sl.) ne predviđa dužnost tih tela da za propise koje donose kao poverene poslove pribave mišljenje o njihovoj ustavnosti i zakonitosti.
Organizaciona nezavisnost
Zaposleni u stručnoj službi Regulatora imaju status državnih službenika , pa se na njihova prava i obaveze primenjuju propisi o položaju zaposlenih u državnoj upravi, što dodatno smanjuje fleksibilnost u organizaciji rada Regulatora i utiče posredno na kapacitete Regulatora u obavljanju brojnih poslova koji su mu povereni zakonom.
Primena ovog propisa ima sledeće posledice:
a) unutrašnje uređenje i sistematizacija radnih mesta u Regulatoru mora da se zasniva na načelima koje uredbom utvrđuje Vlada Republike Srbije, a akt o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta Regulatora ne može da stupi na snagu dok Vlada RS na njega ne da saglasnost;
b) zaposleni u stručnim službama Regulatora moraju da imaju zvanja i zanimanja zaposlenih u državnim organima (u okviru visoke školske spreme: viši savetnik, savetnik, samostalni stručni saradnik, viši stručni saradnik i stručni saradnik; u okviru više školske spreme: viši saradnik i saradnik; u okviru srednje školske spreme: viši referent i referent), uslovi za sticanje tih zvanja, uslovi za napredovanje i druga pitanja u vezi sa pravima, obavezama i odgovornostima iz radnog odnosa su propisani zakonom kojim se uređuje položaj državnih službenika;
v) zaposleni u stručnim službama Regulatora moraju kao državni službenici da budu podeljeni u platne razrede, a njihova zarada (plata) se mora utvrđivati na način predviđen zakonom koji uređuje plate državnih službenika i nameštenika. To znači da se osnovica za obračun plate utvrđuje za svaku budžetsku godinu, na predlog Vlade RS, zakonom o budžetu Republike Srbije i množi se sa koeficijentom čija visina zavisi od toga u koji je platni razred zaposleni u stručnoj službi svrstan.
Isto tako, primenom ovakve odredbe povređena je i funkcionalna i finansijska nezavisnost Regulatora, koja je proklamovana članom 5. st. 2. Zakona o elektronskim medijima.
Kao što je već navedeno, funkcionalna nezavisnost Regulatora, između ostalog, podrazumeva njegovo ovlašćenje da nezavisno od drugih utvrdi uslove koji su mu neophodni za obavljanje poslova na koje je ovlašćen zakonom i da u skladu sa tom ocenom uredi svoj način rada i unutrašnju organizaciju. Upravo je, primenom člana 5. stav 5. Zakona o elektronskim medijima, takva mogućnost uskraćena Regulatoru, budući da je prinuđen da način rada i unutrašnju organizaciju uredi u skladu sa odgovarajućom uredbom Vlade RS i uz njenu saglasnost.
Navedenom odredbom se bitno zadire i u finansijsku nezavisnost Regulatora, budući da njena primena podrazumeva da se, i pored postojanja odgovarajuće kontrole nad trošenjem sredstava Regulatora (saglasnost Narodne Skupštine na finansijski plan, godišnja revizija od strane nezavisnog ovlašćenog revizora, saglasnost Vlade RS na akt kojim se utvrđuju naknade za pravo na pružanje medijske usluge), dodatno utiče na njegovu autonomiju time što se zarade zaposlenih u stručnim služba Regulatora imaju utvrđivati na osnovu osnovice koju za svaku budžetsku godinu Vlada RS predlaže u okviru zakona o budžetu RS. Ovako rešenje je u direktnoj suprotnosti i sa članom 34. stav 2. Zakona o elektronskim medijima kojim je predviđeno da sam Regulator za svaku godinu utvrđuje svoju politiku zarada i zaposlenosti putem finansijskog plana.
Kao i obaveza Regulatora da pribavi mišljenje o ustavnosti i zakonitosti, i ovo rešenje predstavlja izuzetak u domaćem pravnom poretku, budući da zaposleni u drugim regulatornim telima (Komisija za hartije od vrednosti, Komisija za zaštitu konkurencije, Agencija za energetiku i sl.) nemaju položaj državnih službenika.
Finansijska nezavisnost
Regulator se finansira na osnovu finansijskog plana koji za svaku godinu donosi Savet Regulatora, a da bi mogao da se primenjuje neophodno je da na njega saglasnost da Narodna Skupština, najkasnije do 1. novembra tekuće godine za narednu godinu.
U slučaju da skupština ne da svoju saglasnost na finansijski plan, primenjuje se finansijski plan iz prethodne godine. S obzirom da nije dat rok za postupanje Skupštine, nedavanje saglasnosti može dovesti Regulatora u neugodan položaj – u režim privremenog finansiranja.
Takođe, sredstva Regulatora se formiraju od naknada koje se naplaćuju od pružalaca medijske usluge, a njihova visina se određuje podzakonskim aktom na koji saglasnost daje Vlada, što vodi sličnom problemu kao i kod davanja saglasnosti na finansijski plan od strane Skupštine.
