Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara („Sl. glasnik RS“, br. 95/2018, 49/2019, 86/2019 – usklađeni din. izn., 156/2020 – usklađeni din. izn. i 15/2021 – dop. usklađenih din. izn.) se na jednom mestu uredilo pitanje svih naknada za korišćenje javnih dobara (prirodnih bogatstava, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi). Zakonom se uvodi 15 vrsta naknada, počev od naknade za geološka istraživanja i korišćenje mineralnih sirovina, preko naknade za korišćenje šuma, vode i energije, pa sve do naknade za elektronske komunikacije. Pošto nam je sa aspekta medijskog prava posebno zanimljiva naknada za korišćenje radio-frekvencija, u daljem tekstu ćemo se njom posebno pozabaviti. Međutim, šta bude rečeno za nju, u načelu se odnosi i na ostale vrste naknada.
Osnovna primedba na navedeni zakon se odnosi na njegove kaznene odredbe.
Naime, članom 274. stav 1. tačka 1) zakona predviđeno je da će se novčanom kaznom od 500.000 do 2.000.000 dinara kazniti za prekršaj pravno lice ako ne plati utvrđenu naknadu. U skladu sa stavom 2, 3 i 4. istog člana za isti prekršaj će se kazniti preduzetnik novčanom kaznom od 10.000 do 500.000 dinara, fizičko lice novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara, a odgovorno lice u pravnom licu novčanom kaznom od 10.000 do 100.000 dinara.
Propisivanje ovakve kaznene odredbe je pre svega neustavno i kao takvo neprihvatljivo. Takođe, takvim rešenjem se značajno odstupa od važećih propisa kojima je uređeno pitanje korišćenja radio-frekvencija.
Naime, u skladu sa članom 85. Zakona o elektronskim komunikacijama („Sl. glasnik RS“, br. 44/2010, 60/2013 – odluka US, 62/2014 i 95/2018 – dr. zakon) radio frekvencije se mogu koristiti na osnovu pojedinačne dozvole, po režimu opšteg ovlašćenja ili za posebne namene.
Radio-frekvencije se koriste po režimu opšteg ovlašćenja ukoliko se takvim korišćenjem ne ometaju drugi korisnici (primera radi radio-amateri). Organi odbrane i bezbednosti, kao i službe hitne intervencije koriste radio-frekvencije za posebne namene. I u jednom i u drugom slučaju se ne plaća naknada za korišćenje radio-frekvencija.
Takvu naknadu su dužni da plaćaju samo korisnici kojima je izdata pojedinačna dozvola za korišćenje radio-frekvencija. Među takvim korisnicima su i pružaoci medijskih usluga.
Naime, članom 100. stav 2. Zakona o elektronskim komunikacijama propisano je da se radio-frekvencije za distribuciju i emitovanje medijskih sadržaja koriste na osnovu pojedinačne dozvole koju izdaje Regulatorna agencija za elektronske komunikacije i poštanske usluge (RATEL) na zahtev Regulatornog tela za elektronske medije.
Ukoliko pravno lice kome je izdata pojedinačna dozvola ne plati naknadu za korišćenje radio-frekvencije, istom se ne može izreći novčana kazna, već u tom slučaju RATEL donosi odluku o oduzimanju dodeljene radio-frekvencije (član 95. stav 1. tačka 3) ZEK).
Tek ukoliko korisnik radio-frekvencije ne postupi u skladu sa rešenjem RATEL-a o oduzimanju radio-frekvencija, može se protiv njega pokrenuti prekršajni postupak (član 138. stav 1. tačka 18) ZEK), i to ne zbog toga što naknada nije plaćena, već zbog neovlašćenog korišenja radio-frekvencije.
Dakle, ukoliko određeni pružalac medijske usluge ne plati naknadu za korišćenje radio-frekvencije, RATEL će mu oduzeti dozvolu za korišćenje radio-fekvenicije, ali nije ovlašćen da u isto vreme podnese i prekršajnu prijavu protiv tog lica.
Kao što možemo da vidimo, Zakon o elektronskim komunikacijama već sadrži efikasno i proporcionalno pravno sredstvo kojim se sankcioniše neplaćanje naknade, a to je oduzimanje dozvole za korišćenje radio-frekvencije. Zbog toga ne postoji bojazan da će u slučaju neredovnog izmirivanja naknade određeno lice doći u situaciju da besplatno koristi javno dobro. Važeća zakonska rešenja su garant da do toga neće doći.
Međutim, Zakonom o naknadama za korišćenje javnih dobara se uvodi prekršajno kažnjavanje ukoliko pravno lice ne plati naknadu za korišćenje radio-frekvencija.
Smatramo da ovakvo rešenje nije u skladu sa Ustavom RS. Naime, iako je ograničenje slobode preduzetništva u cilju zaštite prirodnih bogatstava u određenim slučajevima legitimno, u konkretnom slučaju sredstvo kojim se to čini (novčano kažnjavanje) je neproporcionalno cilju koji se može postići i sredstvima koja manje zadiru u tu slobodu, u smislu člana 20. Ustava RS.
Već je navedeno da postoji efikasno sredstvo za postizanje istog cilja, a koje neuporedivo manje zadire u ljudska prava i slobode (oduzimanje dozvole za korišćenje javnog dobra).
Dalje, smatramo da novčano kažnjavanje zbog neplaćanja naknade nije u skladu ni sa propisima kojima se definiše svrha kažnjavanja u kaznenom pravu. Naime, prekršajna kazna kao sankcija zbog neplaćanja je nesrazmerna učinjenom delu, pa je kako takva neustavna i ne bi smela da postoji. Ovde se radi o jednoj novčanoj obavezi koja ukoliko protekne rok za plaćanje može prinudno da se izvrši i na koju usled docnje teče zatezna kamata.
Prema tome, neplaćanje naknade nije pitanje kome je mesto u kaznenom pravu, već postoje druga pravna sredstva kojima se to pitanje rešava. Ne može se ustanovljavati kaznena odgovornost niti kažnjavati bilo ko ukoliko nije u mogućnosti da izmiri određenu naknadu.
Konkretno, prekršajna odgovornost se propisuje ukoliko se izbegavaju određene obaveze u cilju nepoštovanja pravnog sistema zemlje. Primer takvih obaveza se nalazi i u predmetnom zakonu (ukoliko obveznik ne dostavi prijavu, godišnji izveštaj, jedinstvenu carinsku ispravu itd.).
Međutim, neustavno je i neprihvatljivo kažnjavati građane i privredne subjekte ukoliko nisu u stanju da izmire određenu naknadu. U tim slučajevima postoje drugi pravni instrumenti koji su na raspolaganju poveriocu takve naknade.
Pri tom, krajnje je neprecizno u zakonu definisana radnja izvršenja propisanog prekršaja – „ako ne plati utvrđenu naknadu“. Nije jasno kako se utvrđuje da naknada nije plaćena, da li se prekršajna prijava podnosi prvog dana nakon proteka roka za plaćanje, kako na pitanje neplaćanja naknade utiče zakonska mogućnost odobravanja olakšica i izuzeća od plaćanja itd.
